quarta-feira, 18 de fevereiro de 2015

PARECER JURÍDICO Ementa: Decreto 24.645/1934. Natureza Jurídica. Lei Ordinária. Recepção pela Constituição Federal de 1988. Vigência da norma.

PARECER JURÍDICO Ementa: Decreto 24.645/1934. Natureza Jurídica. Lei Ordinária. Recepção pela Constituição Federal de 1988. Vigência da norma.

Consulta: A Organização Não-Governamental Movimento SOS Bicho de Proteção Animal solicita parecer sobre a vigência do Decreto 24.645/1934, que estabelece medidas de proteção dos animais. 

Resposta: 

Inicialmente deve-se destacar que a necessidade de análise da vigência (ou não) do Decreto 24.645, de 10 de julho de 1934 (Decreto de Proteção dos Animais) envolve a compreensão de sua natureza jurídica, de sua recepção pela ordem constitucional inaugurada com a Constituição Federal de 1988, e, em caso positivo, a forma pela qual se operou tal recepção. O Decreto 24.645/1934 foi editado pelo Presidente da República Getúlio Vargas, no ano de 1934. Em que pese em geral os decretos constituírem atos regulamentares baixados pelo chefe do Poder Executivo com a função de regulamentar as leis para viabilizar sua fiel execução (sem poder inovar a ordem jurídica), o Decreto 24.645/1934 apresenta algumas peculiaridades que não o enquadram nessa regra geral. 

Essas peculiaridades decorrem do fato de que o Decreto de Proteção dos Animais foi editado pelo Presidente Getúlio Vargas sob a égide do Decreto 19.398, de 11 de novembro de 1930, pelo qual, em seu artigo 1º , foi instituído o Governo Provisório após a revolução de 1930, que no qual o chefe do Poder Executivo (Presidente da República) assumiu as funções Executiva e Legislativa do Governo Federal, até a promulgação de nova Constituição (o que só aconteceu em 16 de julho de 1934), tendo dissolvido o Congresso Nacional. Nesse contexto, o Presidente da República assumiu não só a função de Chefe do Poder Executivo, mas também o Poder Legislativo, atraindo para si a função de estabelecer atos normativos com força de lei (em sentido formal, ou seja, oriundas do Poder Legislativo). Assim, em decorrência dos poderes acumulados pelo Presidente Getúlio Vargas em decorrência da dissolução do Congresso Nacional, é possível afirmar que o Decreto 24.645/1934, ao ser editado, apesar de levar o nome de Decreto, trata-se, na verdade, de ato normativo com força de lei em sentido formal, posto que o Presidente da República apresentava poderes para inovação da ordem jurídica através de seus atos normativos. Não é por outro motivo, inclusive, que o Decreto de Proteção dos Animais criava não só proibições contra atos de maus tratos, mas estabelecia tipos penais (art. 2º, caput) e conferia legitimidade processual para proteção dos animais não só pelo Ministério Público, mas também às Sociedades Protetoras dos Animais (art. 2º, §3º).

 Esses dois atos legislativos (penal e processual civil/legitimação processual) são típicos atos que somente podem ser objeto de lei em sentido formal. Pois bem, tendo sido editado na forma de decreto antes da promulgação da Constituição Federal de 1934, é certo que o Decreto 24.645/1934 apresenta “força de lei”.3 Estabelecido o status jurídico do decreto dentro da hierarquia das leis (Constituição, leis, decretos, atos normativos da administração pública, etc) deve-se destacar que por seu conteúdo o Decreto 24.645/1934 não foi revogado por nenhuma das Constituições Federais que o sucederam, já que não contrariava o disposto em nenhuma delas. É de se destacar que de 1934 a 1988 todas as Constituições editadas (1934, 1937, 1946, 1967 e 1969) previam que o direito de propriedade não é um direito ilimitado (tal como o direito sobre os animais), que deve cumprir sua função social, nos termos da lei4 . Assim, é possível afirmar que o Decreto 24.645/1934 não foi revogado por nenhuma das constituições que sucederam sua edição. Neste espírito, tal como suas precedentes (mas de forma mais explícita e incisiva), a Constituição Federal de 1988 incorporou os mandamentos relativos à função social da propriedade (artigos 5º, XXIII e 170, III, além de outros que não se aplicam diretamente ao caso).

Dessa forma, tal como nas ordens jurídicas anteriores, a Lei poderia dar contornos ao direito de propriedade de forma que os atos de maus tratos contra os animais fossem excluídos daqueles contemplados nos direitos dos proprietários dos animais (e mesmo seus simples possuidores). Numa perspectiva dominial da questão, é possível, então, afirmar que as restrições contra os atos de maus tratos foram perfeitamente recepcionados pela Constituição Federal de 1988 (as características específicas do fenômeno da recepção de normas anteriores à Constituição será objeto de considerações abaixo).

Mas a Constituição Federal de 1988 foi além das questões dominiais. Em seu artigo 225, §1º, VII determinou ao Poder Público que, para garantir a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, deve proteger a fauna (em sentido amplo, incluindo os animais silvestres, exóticos, domésticos ou domesticados), sendo vedadas, na forma da lei, os atos que submetam os animais à crueldade (maus tratos). Para a Constituição Federal (e os direitos por ela garantidos), não existe meio ambiente ecologicamente equilibrado e não há efetividade na garantia desse direito em uma sociedade na qual os animais são submetidos à crueldade. Ora, a Constituição Federal trouxe regra segundo a qual, na forma da lei, são vedadas todas as condutas consideradas cruéis para com os animais. Em decorrência disso, as normas de vedação dos atos cruéis contra animais aplicam-se tanto aos proprietários como aos não proprietários dos animais (ou seja, todos, inclusive o Poder Público). Neste contexto, o Decreto 24.645/1934, com força de lei, veio ser uma das normas a regular essa vedação contra os atos de maus tratos (juntamente com a Lei 9.605/1998 – Lei de Crimes Ambientais, em seu artigo 32).

Dessa forma, é possível afirmar que o Decreto 24.645/1934 é, do ponto de vista material (conteúdo), compatível com a atual ordem constitucional, pois ele enumera, em seu artigo 3º, as condutas consideradas atos de maus tratos contra os animais (atos de crueldade), dentro dos limites da Constituição Federal. Por outro lado, o fato do Decreto 24.465/1934, do ponto de vista formal (da forma de sua aprovação) ter sido aprovado em circunstâncias peculiares, pouco importa para o fenômeno da recepção das normas existentes anteriormente a atual ordem constitucional. Tendo sido aprovado com força de lei e obedecidas as regras para edição de normas existentes à época, o Decreto de Proteção dos Animais mantém essa força de lei ao ser recepcionado pela ordem constitucional de 1988, pouco importante o nome dado a ele5 . O fenômeno da recepção das normas existentes antes da nova ordem constitucional decorre do princípio da continuidade da ordem jurídica, sendo irrelevante para esse fenômeno os aspectos formais da aprovação da norma recepcionada, sendo relevante apenas a compatibilidade de conteúdo.

Segundo Gisela Maria Bester (Direito Constitucional – Fundamentos Teóricos, vol. I, Manole, 2005, p. 208/209), no caso da Constituição Federal de 1988, “em função do princípio da continuidade da ordem jurídica precedente e do princípio da incidência imediata das normas constitucionais, é evidente que (...) são tácita e automaticamente recepcionadas todas as normas infraconstitucionais que não são incompatíveis com a nova Constituição”. Prossegue a autora, no que toca ao aspecto formal da recepção de normas, basta que a norma recepcionada tenha sido compatível com a ordem constitucional que regeu o processo legislativo que a editou (p. 209).

Assim, é possível afirmar, sem sombra de dúvida, que o Decreto 24.645/1934 apresenta natureza jurídica de lei ordinária (lei em sentido formal) e que foi recepcionado nessa qualidade pela Constituição Federal de 1988. Dessa constatação é possível extrair uma relevante conseqüência: sendo lei ordinária, o Decreto 24.645/1934 (integralmente ou seus dispositivos isolados) somente podem ser revogados por outra lei ordinária. Em que pese se denominar ‘decreto’, o Decreto 24.645/1934, por sua natureza jurídica, não pode ser revogado por outro decreto. Até a presente data não se registra qualquer revogação expressa do Decreto 24.645/1934 por qualquer lei ordinária aprovada pelo Congresso Nacional. Destaque-se, apenas, que os dispositivos que estabelecem ilícitos penais (crimes) e suas respectivas penas foram revogados implicitamente pelo artigo 32 da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), que veio a regular a mesma matéria posteriormente. Isso significa que apenas os artigos 2º (caput e §§1º e 2º, permanecendo em vigor o §3º), 8º, 10, 11, 12 e 15, do Decreto 24.645/1998 foram revogados implicitamente pela Lei de Crimes Ambientais. Os demais artigos do Decreto de Proteção dos Animais continuam em pleno vigor, regulando a questão das condutas consideradas como maus tratos contra os animais.

Em conclusão, é possível afirmar que:

  a) O Decreto 24.645/1934 foi editado com força de lei ordinária e não como simples decreto (regulamento de lei), em que pese sua nomenclatura;
  b) O Decreto 24.645/1934 foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988;
 c) Somente lei ordinária possui “força” para revogar o Decreto 24.645/1934, em virtude de sua natureza de lei ordinária;
 d) Não existindo revogação expressa, os dispositivos do Decreto 24.645/1934 que não foram revogados pela Lei de Crimes Ambientais continuam vigentes.

 É o parecer.

 Leonardo Zagonel Serafini * OAB/PR 35.338 


*  Mestre em Direito Econômico e Social pela PUC/PR. Especialista em Direito Socioambiental pela PUC/PR. Assessor Jurídico do Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado do Paraná. Membro da Comissão de Meio Ambiente da OAB/PR. Advogado em Curitiba/PR. 

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Notas

 1 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; (...) (Constituição Federal de 1988)

2 Art. 1º O Governo Provisório exercerá discricionariamente, em toda sua plenitude, as funções e atribuições, não só do Poder Executivo, como também do Poder Legislativo, até que, eleita a Assembléia Constituinte, estabeleça esta a reorganização constitucional do pais. 

3 Essa “força de lei” também é presente em outras normas editadas naquele período, como o Código de Águas (Decreto 24.643/1934, ainda parcialmente em vigor) e o antigo Código Florestal (Decreto 23.793/1934, totalmente revogado pelo atual Código Florestal – Lei 4.771/1965).

4 Vide: artigo 113, n.º 17 da Constituição de 1934; artigo 122, n.º 14 da Constituição de 1937; artigo 147; artigo 157, III da Constituição de 1967; e artigo 160, III da Constituição de 1969 (Emenda 01/1969)

5 Esse é o caso do Código Tributário Nacional que, apesar de ter sido aprovado como lei ordinária (Lei 5.172/1966), foi recepcionado como lei complementar, nos termos do artigo 146 da Constituição Federal, sendo atualmente tratado como Lei Complementar. 


quarta-feira, 4 de fevereiro de 2015

Reunião da Prefeitura com defensores e protetores de animais traz frustração e desesperança: é preciso mais !



Debaixo de muita chuva, coração apertado pelos  animais que vivem em nossa cidade de Curitiba, sem abrigo e acolhimento, lá estávamos nós para a reunião pública agendada para o dia 03 de fevereiro de 2015, a convite da Rede de Proteção e defesa Animal de Curitiba.
Não tínhamos grande expectativa, até porque no dia anterior havíamos participado da reunião do Conselho Municipal de Proteção aos Animais – COMUPA, e as notícias não eram animadoras.
No entanto, sabemos que o otimismo nos mantém vivos (e até curam doenças!), de forma que esperávamos outras e melhores notícias e um diálogo efetivo com o atual e recém- empossado gestor da Rede de Proteção e Defesa dos Animais de Curitiba. O anterior, embora um bom técnico, não soube conduzir o trabalho com a participação social necessária, de forma que cometeu muitos equívocos  do alto de sua prepotência e desagradou a gregos e troianos.
Não tínhamos grande expectativa também com o atual gestor: embora político, não detém conhecimentos técnicos e acadêmicos necessários, nem experiência na área dos direitos animais. Todavia, contávamos com um diálogo e com o avanço nas políticas públicas para os animais.
Após seis meses consecutivos, depois de inúmeras demandas de reuniões devidamente oficiadas ao Sr. Prefeito Municipal, no mês de outubro de 2014, participantes do Fórum de Defesa dos Direitos dos Animais de Curitiba - FDDA Curitiba foram recebidos por Gustavo Fruet, que acolheu as cobranças do movimento de ativistas pelos direitos animais (entidades, movimentos e cidadãos) e se comprometeu com nova reunião para avançar no diálogo e na efetivação da plataforma proposta. Até agora a reunião não ocorreu e o FDDA Curitiba recebeu uma resposta, não assinada pelo Sr. Prefeito, com prestações de contas de seus compromissos de campanha.

Membro do FDDA Curitiba em reunião com o Prefeito Gustavo Fruet

É o que vem agora a reafirmar o atual gestor da Rede: todo o dever de casa foi respondido, porém com equívocos e de mau jeito. Com alguns acertos, pois há acertos que devem ser ressaltados e reconhecidos. Todavia, esperava-se mais, muito mais.

Passaremos a tratar de cada tema ou demanda, ou política específica, sempre no sentido de contribuir, pois reafirmamos que somos otimistas, solidários e contingenciados pelo nosso dever moral de defender os animais. Assim, passamos a relatar a reunião, com as críticas e reflexões necessárias, algumas observações, sugestões e propostas.
Dentre os acertos: assumir como política pública o projeto de atenção aos “acumuladores”. Bem vinda e necessária, com boa fundamentação, reconhece a interdependência das espécies e aposta no tratamento continuado, permanente e sistêmico. É uma abordagem pelos animais e para os animais ?  Com certeza eles se beneficiam, mas este também não é o foco principal. O acúmulo dos animais é apenas mais uma manifestação de um distúrbio. Poderia ser lixo, ou objetos.
Assim, é uma política pública para os animais, mas também não é.
Tem sido financiado por uma fundação particular. Até quando ?  Políticas públicas permanentes não podem contar com recursos que não sejam garantidos em sua origem.

Projeto do Cão Comunitário. Assumido agora como política pública. Não se explicou sobre os recursos para a manutenção do projeto, nem qual será a regra do jogo. Quantos serão os cães assistidos e acompanhados. Também não se esclareceu se haverá um “protocolo” a ser seguido, nem se os animais serão assistidos pelo Poder Público em suas necessidades: animais precisam de atenção preventiva, às vezes ficam doentes, sofrem acidentes, perdem seus tutores.
Necessário esclarecer que a figura da “adoção compartilhada”, conforme faz referência o atual Gestor da Rede, não foi sugerida por nós, até porque, aparentemente benéfica a um cão, pode não sê-la, pois o que é de todos, pode não ser de ninguém também. Necessárias maiores reflexões. E este tema só veio à discussão porque na reunião do COMUPA do dia 02 de fevereiro, em face da notícia veiculada no Portal da Prefeitura,  se conceituou equivocadamente um caso de “cão comunitário” e isto gerou alguma discussão. O atual Gestor se apropriou do termo. Mas temos que ser responsáveis com as consequências de nossas decisões e escolhas, quando aquelas podem prejudicar um ser incapaz.

Partimos para as comunicações sobre orçamentos e recebemos como notícia que não se criará um fundo próprio para as políticas para os animais.  Teremos como orçamento anual R$1.800.000,00 (um milhão e oitocentos mil reais), que divididos pelos 12 meses de um ano se somam a R$150.000,00 ao mês. Isto é pouco ou muito ? Não sabemos, pois não sabemos o que entra nesta conta ! E como não foi apresentado um plano de governo na área, apenas ações financiadas ora por terceiros, ora pelo Fundo Municipal de Meio Ambiente, ora por orçamentos da área de Saúde, de pouca serventia valeu esta cifra. Com certeza, deve ser pouco...

Informa o Gestor que entre os anos de 2013 e 2014 foram castrados  5.500 cães, sendo que 2.800 dos procedimentos foram dirigidos a protetores de animas,  e os demais a população beneficiária de programas sociais.
Aqui sempre vale a reflexão: qual é o beneficiário da política pública para os animais, os humanos ou os animais ? Por isso sempre defendemos políticas universalistas, pois não importa quem é o tutor do animal. As políticas públicas de saúde para humanos não escolhem beneficiários por renda. Por que temos que fazê-lo quando se tratam de animais ? Porque se tratam de “animais “?

Quando pensamos que íamos avançar nestes números, que são extremamente baixos em se tratando de uma política de uma cidade que supõe-se tenha  500.000 cães – só cães, pois os felinos foram esquecidos -, temos a triste notícia de que só teremos 6.000 castrações garantidas para 2015 !!! Isto representa 1,2% contra os 10% anuais recomentados pela organização Mundial de Saúde ! Isto é um nada ! E muito menos, se considerarmos que não colocamos os gatos na conta ! É pouco, muito pouco !
Se isto beneficia cada um dos indivíduos incluídos no programa, não resta dúvida. Cada ser, cada animal, é um indivíduo ! E com certeza este ser terá um futuro mais garantido, bem como aqueles que viriam ao mundo sem a certeza do acolhimento. Mas é pouco, muito pouco. Esperava-se mais !

Sobre as ações educativas: abole-se o Projeto Veterinário Mirim. Limitado segundo o Gestor. Programa-se ampliar, através de ações com a Secretaria Municipal de Educação e da Divisão de Educação Ambiental da SMMA.  Também programa-se algumas ações na área de Cultura e ampliação do público alvo, incluindo-se adultos.
Estamos no início de 2015 ! Dois anos se passaram. Temos menos metade deste mandato  municipal pela frente e sequer uma garantia de que vamos educar as presentes e futuras gerações para o respeito a todas a formas de vida e pela convivência harmoniosa ! Temos pouco tempo ! Pouco, muito pouco !

Adoções dos ano de 2015, em eventos  mensais promovidos pela Rede: 515 animais. Resultado muito ruim e muito aquém do necessário. Pela nossa avaliação, faltaram as políticas educacionais e culturais para estimular a adoção de animais e o pouco investimento pela Prefeitura, visto que foi colocada na mão de terceiros a execução da política, o que criou também desacertos e desafetos.
Para o ano de 2016, serão incrementados os eventos, segundo o Gestor, prevendo-se dois por mês e eventos com animais de perfis diferenciados ( ora só filhotes, ora idosos, ora especiais, etc.) A Rede assumirá sua promoção. Parece-nos um avanço, se acompanhadas das políticas educacionais e culturais e das demais demandas específicas: castração, vacinação, atendimento garantido aos animais.

Censo animal: aguarda-se assinatura de contrato de parceria com a Universidade Federal do Paraná. Neste caso, propomos que se faça um estudo por estimativa, de forma que se possa de maneira rápida obter um perfil de população e melhores dados para a definição das políticas voltadas aos animais.

Fiscalização e Maus-tratos: apesar dos números de 2014 de 5.800 visitas, a demanda represada e o quantitativo diário de denúncias – 20 ao dia (600 ao mês, 7.200 ao ano), e considerando que cada ação de fiscalização tem no mínimo uma visita, há que se incrementar as ações. O atual Gestor da Rede está reestruturando sua equipe e esperando contar com a Guarda Municipal e demais órgão da segurança pública.
 Sem dúvida, aprovação das Leis de restrição ao comércio em Curitiba e de punição aos maus tratos, as quais contaram com o apoio de nossa organização para serem elaboradas e aprovadas, em muito contribuíram para o incremento das denúncias e um novo cenário nesta área.
Também estão nesta esfera de preocupação criadores clandestinos e comerciantes de animais.
O Gestor comunica que está estabelecendo prioridades no atendimento das denúncias, o que é ruim (pois denota carência de investimentos pelo Município) e bom, pois há garantia de que casos mais extremos possam ser coibidos e atendidos com mais rapidez.
Temos que acompanhar de perto.

Mutirão nos Bairros: estão em previsão ações localizadas. Há bons projetos que a Rede deve buscar conhecer, como a do Município de Tatuí/SP, que projeta também ações por bairros.

Animais de tração: gestor da Rede noticia que está preparando uma “nova lei”. Que logo estará pronta para ser encaminhada ao legislativo.
Como Sr. Gestor ? Esqueceu-se que o Comupa é um órgão colegiado permanente, deliberativo e consultivo para os temas relacionados à defesa e proteção dos animais ? E mais, que o Comupa mantém uma Comissão específica para análise de projetos de leis ? Precisamos conhecer as leis e cumpri-las, sob o risco de prevaricar ! Assim, leitura obrigatória: Lei Municipal 14.208, de 27 de dezembro de 2012 !
Tem que passar pelo Comupa !
Nossa pergunta a respeito da lei em estudo não foi respondida: a lei regulamenta os serviços ou proíbe o uso de animais ?
Talvez o Gestor se interesse um pouco em entender o que seja “abolicionismo animal” e trate com mais respeito quem se posiciona nesta forma de pensar e agir.

Centro de Referência no Atendimento de Animais em Risco. Relata que há uma portaria conjunta de 09.09.2014, SMMA e SMS. O centro será construído junto às dependências do atual CCZV. Justifica a decisão pelo fato de que assim poderão ser utilizadas verbas da área de saúde, e não apenas do meio ambiente, bem como minimiza o investimento de recursos.
Já tem projeto arquitetônico em estudo, que esperamos seja muito estudado e alterado, pois a imagem que foi projetada nos deixou muito preocupados ! Há que se pesquisar muito, pois se estamos falando em centro de referência, em saúde, em bem estar animal, não se pode pensar em baias que mais se aproximam a campos de concentração. Muita Calma nesta hora !
Mas não temos que nos preocupar, pois é só para 2016...e olhe lá !
Assim, temos pouco ou nada !

Implantação de Unidades Móveis: será implantada uma que entrará em funcionamento em 2015. Não será para procedimentos cirúrgicos de castração. Não ficou muito claro qual será a utilidade da unidade móvel. Foi apresentada imagem do ônibus que será adaptado.
Sobre o tal do selo, que ainda não sabemos o que é, continuamos não sabendo.

Bem, não tivemos oportunidade de nos manifestar: apenas com perguntas escritas antes do final da apresentação do Gestor.  Assim,  as nossas não foram respondidas, pois esperamos terminar para perguntar e contávamos  que o público – cidadãos que saíram de casa embaixo de chuva torrencial, à noite, deixando seus afazeres e seus momentos de lazer e convivência familiar de lado – fosse ter direito a palavra !!!!!
Assim,  questionamentos que teríamos relacionados ao serviço 156, à transparência dos atos do Poder Público, à dificuldade de se acessar serviços e até mesmo de ser atendido telefonicamente pelo setor, aos protocolos necessários no que tange aos animais recolhidos porque “ferozes e perigosos”, vítimas fáceis porque abandonadas, estigmatizadas, não tratadas, entre outras questões,  ficaram entalados  em nossa garganta mais uma vez.

Não pudemos nem comunicar o público que teremos a Primeira Conferência Municipal da Proteção e Defesa dos Animais, no mês de junho, e que todos podem e devem participar, para discutir todos estes temas e melhor compreender e avançar nas políticas !

Senhor Gestor da Rede de Proteção e Defesa Animal de Curitiba: a impessoalidade é o quesito primeiro do agente público. É isto que dá transparência, permanência e continuidade nas políticas públicas. Neste sentido, é necessário criar rotinas, protocolos, definir agentes, estabelecer equidades de tratamento. Todo cidadão deve receber tratamento igual perante o agente público. Assim, vamos despersonalizar e criar instrumentos acessíveis a todos. E isto se faz com planejamento e transparência.
Da mesma forma, deve se definir critérios e parâmetros assentados em indicadores e estudos de área. Em seguida, aplica-se ou define-se o alcance possível da ação, dentro dos dados da realidade.
Define-se também o quanto o setor público vai investir e quando e de que forma os cidadão podem contribuir com o estado, desde que desejem.
Esperamos contribuir com nossa experiência como ativistas, educadores e trajetórias pessoais.
Poucas coisas são piores que a desesperança contaminando nossos sonhos e propósitos.
Temos que fazer esta virada !



Laelia Tonhozi
Educadora Ambiental
Ativista
Membro do Movimento SOSBICHO